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Derechos humanos, Derecho penal... |
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| Derechos humanos, Derecho penal ET Unión europea: Una introducción*_ | ||||
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Por Vincenzo Musacchio |
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Profesor de derecho penal ecomonico Universidad
de Molise (Italia) |
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Sumario:
1. Introduccion-. 2. Fundamento juridico-. 3. Acciones-. 4. Politica
horizontal-. 5. Contexto-. 6. Un enfoque mas coherente-. 7. Dar mayor
prioridad a los derechos humanos y a la democratizaxion-. 8.
Iniciativa europea para la democracia y los derechos humanos-. 9.
Agencia europea de los derechos humanos-. 10. Conclusiones. |
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1.- Introducción.- El
respeto de los derechos humanos y el principio de democracia son valores
compartidos por todos los Estados miembros y que pueden considerarse la
piedra angular de la materia penal en la Unión Europea. No obstante, el
carácter económico de la cooperación europea durante los años
cincuenta y sesenta no dio ocasión a la interpretación de tales
derechos. Hubo que esperar hasta 1969 para que el Tribunal de Justicia
reconociera los derechos fundamentales como principios generales del
Derecho comunitario tras las interferencias entre la legislación
comunitaria y los derechos humanos. Desde esa fecha, el Tribunal de
Justicia ha concedido a estos valores una importancia fundamental en su
jurisprudencia y, en 1989, los mencionó en el preámbulo del Acta Única
Europea. Posteriormente se han transferido todavía más competencias a
escala europea, motivo por el cual estas interferencias han aumentado y
progresivamente se ha ido estableciendo legislación en la materia. En
la actualidad, una vez consolidada la jurisprudencia, el Tribunal de
Justicia ejerce su control sobre los actos comunitarios (primer pilar de
la UE) así como sobre los Estados miembros cuando éstos aplican la
legislación europea. Dos artículos del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (el Tratado CE) permitieron la adopción de dos
Reglamentos que fijan las modalidades de aplicación de las medidas
comunitarias en este ámbito. Se han publicado numerosos informes,
comunicaciones y documentos del Consejo de la Unión Europea con objeto
de orientar las acciones de la Unión. El
derecho penal en la Unión Europea está basado en los principios de
libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales, así como en el Estado de Derecho. El respeto de estos
valores es una condición necesaria para el desarrollo a largo plazo de
las sociedades. Así, los derechos humanos y los valores democráticos
se incluyen en todos los aspectos de las actividades llevadas a cabo por
la Unión y se han transformado en la piedra angular de su política
exterior. La protección de los derechos humanos a escala interna
corresponde en la actualidad a la Comunidad Europea. En sus relaciones
con el exterior, puede incluir cláusulas que obliguen a terceros
Estados a respetar los derechos humanos (con frecuencia denominadas «cláusulas
de derechos humanos») que, además, están representadas en el Acuerdo
de Cotonú en el marco de la política de desarrollo. Aunque se puede
establecer una diferencia entre las medidas internas y las externas de
la Unión, es importante saber que la política interior con frecuencia
ejerce influencia sobre las relaciones exteriores de la Unión Europea.
Además de la cooperación para el desarrollo, éstas relaciones
incluyen la política de asilo e inmigración, comercio, ampliación, así
como acontecimientos tales como la Conferencia mundial contra el
racismo, donde la UE presentó las tareas llevadas a cabo en el plano
interno para inspirar otros tipos de cooperación regional. Los
derechos humanos se han transformado en una prioridad horizontal, es
decir, integrada en las demás políticas de la Unión, y gozan de una
mayor visibilidad y duración, circunstancia que se ha visto reforzada
por reformas internas en el seno de las instituciones, tales como la
agrupación de las relaciones exteriores bajo la competencia de un único
comisario (en lugar de dos) y la creación de la Oficina de Cooperación
EuropeAid en 2001. 2.-
Fundamento jurídico.- En
la actualidad, las actividades de la UE están regidas por gran cantidad
de convenios y declaraciones a escala mundial así como a escala
paneuropea. Además, numerosas modificaciones del Tratado de la Unión
Europea (Tratado UE) así como del Tratado CE han ido respondiendo a la
falta de legislación descrita anteriormente mediante artículos que
otorgan mayor amplitud de actuación a la Unión. El
derecho penal en la Unión Europea respeta y promueve así los
principios universales establecidos por la Declaración universal de los
derechos humanos y los Convenios que la complementan. Sus acciones se
basan igualmente en el Convenio europeo para la protección de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, que ejerce un papel
importante debido a que todos los Estados miembros de la Unión
aceptaron este catálogo de derechos fundamentales y a que el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos ha creado una jurisprudencia considerable en
este ámbito. A
todo ello se añaden numerosos artículos de los Tratados UE y CE . En
el Tratado UE, cabe citar en particular los artículos 6 y 7 que
establecen los principios en los que se basa la Unión, explican los
principios generales del Derecho comunitario y permiten sanciones contra
un Estado miembro donde se constate la existencia de una violación
grave y persistente de estos principios. Igualmente, el artículo 11
establece los objetivos de la política exterior y de seguridad común
(PESC), uno de los cuales es el desarrollo y la consolidación de la
democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales. Por último, el artículo 49
enuncia los «criterios políticos» de la ampliación y obliga a todos
los países candidatos a respetar los principios sobre los que se funda
la Unión con la existencia de instituciones estables. Del Tratado CE,
cabe citar principalmente el artículo 13 que permite la adopción de
acciones adecuadas para combatir toda forma de discriminación. Además,
el artículo 177 establece los objetivos de la cooperación al
desarrollo haciendo referencia a los derechos humanos, en particular
allanando el camino a las cláusulas de «derechos humanos», que
contienen disposiciones relativas a la violación de los derechos
humanos y se han incorporado en todos los acuerdos bilaterales de
comercio y cooperación desde 1995. Por último, los artículos 179 y
308, el segundo de los cuales establece competencias subsidiarias,
sirvieron de fundamento jurídico para los Reglamentos n° 975/1999 y n°
976/1999. Las
relaciones exteriores de la Comisión también están regidas por la
Carta de los Derechos Fundamentales proclamada durante la Conferencia
intergubernamental de Niza en 2000. Desde entonces, la visibilidad de
los derechos fundamentales en la Unión ha aumentado y se calcula que la
Carta fomentará la coherencia entre las acciones internas y externas de
la Unión Europea. 3.-
Acciones-. Las
acciones externas de la Unión en materia de derechos humanos se rigen
por los artículos de los tratados y los dos Reglamentos citados
anteriormente, a los que se añaden gran número de comunicaciones e
informes de la Comisión y documentos del CAG destinados a ofrecer
orientación para las acciones precisando los objetivos en cada ámbito
prioritario. Por
ejemplo, se ha publicado una Comunicación sobre la función de la Unión
que se centra en la integración de la política de derechos humanos en
las demás políticas comunitarias. En ella, se da prioridad a esta política
y se hace un llamamiento a favor de una mayor coherencia de las acciones
de la Unión. También cabe mencionar el Informe anual, que presenta la
perspectiva de conjunto con la que obra la Unión, tanto interior como
exteriormente, para lograr un mayor respeto de los derechos humanos. Por
otra parte, se publicó asimismo una Comunicación que plantea la
importancia de los derechos humanos en las relaciones con los países
ACP (países de África, del Caribe y del Pacífico). La
prioridad temática más importante es la pena de muerte, donde la Unión
ha adoptado una postura firme a favor de su abolición universal. Cuando
se aplique la pena capital, la Unión se esfuerza por que sea ejecutada
de conformidad con unas normas mínimas. Una segunda prioridad es la
lucha contra la tortura y otros castigos o tratos crueles, inhumanos o
degradantes, para la cual el CAG ha dotado a la UE de un instrumento
operativo. La lucha contra el racismo, la discriminación racial, la
xenofobia y la intolerancia que se asocia a la misma constituyen una
tercera prioridad y la Comisión ha publicado dos Comunicaciones: una
relativa a la Conferencia mundial celebrada en Sudáfrica y la segunda
relativa a los países candidatos. La observación y asistencia
electoral es la cuarta prioridad de la Unión, importante para el
desarrollo favorable a largo plazo de países terceros. La Unión lucha
igualmente contra los crímenes de guerra y el genocidio, en particular,
a través de la creación del Tribunal Penal Internacional y la ampliación
de su jurisdicción, así como logrando mayor eficacia en la cooperación
entre los Estados miembros. La
importancia que la UE otorga a esta política se demuestra por el hecho
de que los fondos asignados a proyectos exteriores pasaron de 200.000
euros en 1987 a 200 millones de euros en el año 2004, importe al que se
suman los fondos procedentes de los programas de cooperación y del
Fondo Europeo de Desarrollo . La
Unión Europea y sus Estados miembros reconocen y participan igualmente
en las tareas llevadas a cabo en el seno de otros organismos
internacionales y regionales, tales como las Naciones Unidas , la OSCE y
el Consejo de Europa . 4.-
Política horizontal-. El
enfoque de la Unión en relación con los derechos humanos sigue siendo
multidisciplinar dado que vincula diferentes políticas. Esta
perspectiva ha quedado de manifiesto por las palabras del Comisario
responsable, Chris Patten, que en diversos discursos ha planteado
preguntas retóricas tales como: «¿Dónde se sitúa la frontera entre
la democratización y el desarrollo?». Igualmente, ha señalado la
estrecha relación entre la prevención de conflictos y los derechos
humanos. Está claro que diversas disposiciones del primer pilar
(Tratado CE) o del tercer pilar (la política de Justicia y Asuntos de
Interior, JAI) tratan aspectos de los derechos humanos con influencia
directa o indirecta sobre los ciudadanos de países terceros, como por
ejemplo la lucha contra el tráfico de seres humanos , la lucha contra
el racismo, la xenofobia y el antisemitismo , la política de asilo y la
política de inmigración . Incluso instrumentos del segundo pilar
(PESC) están a disposición de la Unión, de lo cual se puede tomar
como ejemplo la posición común de 20 de julio de 2000 relativa al
respaldo a las fuerzas democráticas de la República Federativa de
Yugoslavia (RFY). |
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5.- Contexto-. La
protección de los derechos humanos, el fomento de la democracia
pluralista, la consolidación del Estado de Derecho y la lucha contra
la pobreza forman parte de los objetivos fundamentales de derecho
penal europeo, objetivos que son también prioritarios en las
relaciones exteriores, ámbito en el que las acciones de la UE están
regidas por el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea (Tratado
UE), que establece que la Unión Europea «se basa en los principios
de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son
comunes a los Estados miembros». En este mismo ámbito, las acciones
de la UE se rigen también por el artículo 49 del Tratado UE, donde
se destaca que el respeto de estos principios es una condición para
los países que soliciten ingresar en la Unión, por el artículo 179
del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), por la
Carta de los Derechos Fundamentales y por otros actos de la Unión.
Por otra parte, desde 1992 la Comunidad Europea incluye en todos sus
acuerdos con terceros países una cláusula en la que el respeto de
los derechos humanos se define como un «elemento esencial» en las
relaciones entre las partes. En particular, el Acuerdo de Cotonú ,
relativo a la cooperación con los Estados de África, del Caribe y
del Pacífico, ilustra sobre el papel central de los derechos humanos
en las relaciones exteriores de la Unión. Dado
que la UE tiene un papel importante que desempeñar en la escena
internacional en este ámbito, interesa elaborar una estrategia global
que guíe el conjunto de sus instrumentos diplomáticos, comerciales
et de desarrollo. Además, es preciso tener presente que la reducción
de la pobreza, principal objetivo de la política de desarrollo de la
Unión Europea, sólo se logrará si va acompañada de un proceso de
democratización. 6.- Un enfoque más
coherente-. Los
derechos humanos y la democratización constituyen un vasto tema que
abarca diversos ámbitos de actividad, como la política exterior y de
seguridad común, la cooperación financiera, el comercio y la
inmigración. Por lo tanto, es importante coordinar los esfuerzos de
la CE con los de la UE y, a nivel bilateral, con los de los Estados
miembros para obtener sinergias y garantizar una política penal
coherente. El
Parlamento Europeo concede gran prioridad a este ámbito, lo que se
refleja en su cooperación con los parlamentos de terceros países y
en la labor que efectúa con las organizaciones no gubernamentales. Se
trata, por lo tanto, de intensificar los debates y la cooperación
entre la Comisión y el Parlamento Europeo, muy avanzada por lo que
respecta a las misiones de asistencia y observación electoral de la
UE en terceros países, en las que ya han participado parlamentarios
europeos. La
Comisión desempeña un papel importante en la coordinación y la
coherencia de los tres pilares de la UE. Además, preside los comités
de los Estados miembros responsables de los instrumentos de cooperación
de la Comunidad, como el Fondo Europeo de Desarrollo y el Programa de
cooperación de la asociación euromediterránea. Las delegaciones de
la Comisión deben también fomentar el intercambio mutuo de información
entre la CE y los Estados miembros en materia de ayuda exterior. Desde
la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea, la Comisión debe velar por que todas sus políticas tengan
en cuenta los aspectos contemplados en tal documento. Se trata, en
particular, de los siguientes ámbitos: justicia y asuntos de
interior, política social y medio ambiente. Por lo que se refiere al
comercio y la inversión, la Comisión colabora estrechamente con el
Parlamento Europeo y los interlocutores sociales (los sindicatos, p.
ej.) para garantizar un desarrollo socioeconómico sostenible y
equitativo en los terceros países. 7.- Dar mayor
prioridad a los derechos humanos y a la democratización-. Para
que sea efectivo, el respeto de los derechos humanos y de la
democracia debe tenerse en cuenta en la definición de las restantes
políticas de la Unión. En cuanto al diálogo con los terceros países,
es importante desarrollar una asociación constructiva y positiva con
los Gobiernos beneficiarios, ya que el respeto mutuo es necesario si
se desea que las reformas sean duraderas. La cláusula sobre los «elementos
esenciales» establece que el respeto de los principios democráticos
y los derechos humanos fundamentales enunciados en la Declaración
Universal de Derechos Humanos es el fundamento de las políticas en
los ámbitos interior y exterior. En los acuerdos más recientes, esta
cláusula se refuerza mediante una disposición final en caso de
incumplimiento del acuerdo. Una declaración interpretativa, o la
propia cláusula, aclara que entre los casos de urgencia especial se
encuentra el incumplimiento de algún «elemento esencial» del
acuerdo. No obstante, la insistencia de la Unión Europea en incluir
cláusulas sobre los elementos esenciales no significa que se proponga
adoptar un enfoque negativo o punitivo. La finalidad de estas cláusulas
es fomentar el diálogo y la adopción de medidas positivas, como el
apoyo conjunto a la democracia y a los derechos humanos; la firma,
ratificación y aplicación de instrumentos internacionales de
derechos humanos allí donde sean necesarios, y la prevención de
crisis mediante el establecimiento de relaciones coherentes y a largo
plazo. El diálogo sobre derechos humanos favorecido de este modo ha
de ser un diálogo en ambos sentidos, en el que la UE también acepte
tratar las cuestiones de derechos humanos y democratización dentro de
sus propias fronteras. Desde 1992 todos los acuerdos firmados -más de
120 entre la Comunidad y terceros países- incluyen estas cláusulas,
que constituyen la base del diálogo sobre los derechos humanos y la
democracia. Además de mediante acuerdos regionales y bilaterales, la
Comunidad adopta un enfoque horizontal para abordar cuestiones como la
lucha contra la pena de muerte, la tortura y la xenofobia en diversos
foros internacionales. Los
programas de ayuda comunitarios, como Phare , Tacis
y MEDA, incluyen la promoción de los derechos humanos y de la
democratización. El Acuerdo de Cotonú ha ido aún más lejos, y basa
la asignación de recursos a los distintos países en su situación en
estos ámbitos. Además, este Acuerdo con 77 Estados ACP, por valor de
135.000 millones de euros durante los cinco primeros años, hace
hincapié en la igualdad de los sexos, en el desarrollo institucional
y de las capacidades para la buena gestión de los asuntos públicos.
El Acuerdo de Cotonú presenta dos aspectos novedosos: la reciprocidad
en el ámbito de la buena gestión de la administración y la
descentralización, en la perspectiva de su apertura a operadores no
estatales. Por
lo que respecta a la ayuda humanitaria , la situación sigue siendo
diferente, dado que tiene por objeto reducir el sufrimiento humano en
función de las necesidades de las víctimas exclusivamente. Sin
embargo, la ayuda proporcionada no debe empeorar la situación en el
país beneficiario. En algunas ocasiones -las menos- se han suspendido
las ayudas por esta razón. |
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8.- Iniciativa
Europea para la Democracia y los Derechos Humanos-. La
IEDDH dispone desde 1994 de cerca de 100 millones de euros al año para
actividades en este ámbito. Generalmente valoradas positivamente, estas
actividades complementan o aportan valor añadido a algunos programas
comunitarios y a la política exterior y de seguridad común. Para
garantizar un enfoque a largo plazo que mejore su incidencia, en la
elaboración de estrategias para la IEDDH se deben tener en cuenta
cuatro prioridades. Estas prioridades se definen en forma de temas o
cuestiones que se abordarán a medio o largo plazo (y no de actividades
que se vayan a realizar). En 2002 se prestará apoyo a iniciativas
centradas en: la consolidación de la democracia, la buena gobernanza y
el Estado de Derecho, que hagan hincapié en la cooperación con la
sociedad civil (fomento del pluralismo político, la libertad de prensa,
el buen funcionamiento de la justicia, etc.) y su refuerzo; la abolición
de la pena de muerte , ámbito en que la UE desempeña un papel clave a
nivel mundial; la lucha contra la tortura y la impunidad, incluido el
establecimiento de tribunales internacionales y penales, ámbito en el
que la UE se centra en las medidas preventivas, como la formación de
las fuerzas de policía; la lucha contra el racismo y la discriminación,
área en que las prioridades son los derechos políticos y civiles, una
labor que complementa los restantes instrumentos comunitarios (Los tres
últimos temas están claramente definidos en la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea.) Además,
la Unión define una serie de países destinatarios donde centra en
mayor medida sus esfuerzos, tanto por lo que respecta a la IEDDH como a
otras iniciativas comunitarias. Los proyectos financiados por la IEDDH
constituyen, en particular, una manera de proporcionar una ayuda rápida
y flexible en caso de que se presenten necesidades urgentes e
imprevistas. Por
lo que se refiere a los otros protagonistas de la escena internacional,
como las Naciones Unidas , el Consejo de Europa, el Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Organización de Seguridad y
Cooperación en Europa (OSCE), la UE fomenta estrategias de cooperación
basadas en objetivos realistas a medio y largo plazo. 9.- Agencia europea de los derechos humanos-. En junio de 1999 el
Consejo Europeo propuso la creación de una agencia europea para los
derechos humanos. Se han elaborado dos modelos alternativos: el primero,
consistente en un organismo de información y consulta, se ha abandonado
después de que se llegara a la conclusión de que ya existe
suficientemente información y que se trata más bien de una cuestión
de voluntad política para desarrollar medidas ahora inexistentes. El
segundo modelo, referido a la externalización de la ejecución de las
medidas, se ha considerado incompatible con el objetivo esencial de la
IEDDH, es decir, servir de complemento a los principales programas de
ayuda. La Comisión, por lo tanto, no propondrá la creación de este
organismo. 10.-
Conclusiones-. Los
derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho son valores básicos
por el derecho penal de la Unión Europea incorporados en su Tratado
fundacional y que han sido reforzados mediante la adopción de una Carta
de Derechos Fundamentales. El respeto de los derechos humanos es un
requisito de obligado cumplimiento para los países que desean
incorporarse a la Unión y una condición previa para los países que
concluyen acuerdos comerciales o de otro tipo con ella. La
política de derechos humanos de la Unión se centra en los derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales pero también
promueve los derechos de las mujeres y niños, las minorías y los
desplazados. La guerra contra el terrorismo es otra prioridad. Aunque
en general la situación de los derechos humanos en la UE es buena,
siempre puede mejorarse. Nos preocupan particularmente los derechos
humanos en el ámbito del asilo y la inmigración y luchamos contra el
racismo, la xenofobia y otros tipos de discriminación de que son objeto
las minorías. La Unión tiene una larga tradición de acoger a gente de
otros países, tanto a quienes vienen a trabajar como a los que huyen de
sus hogares a causa de la guerra o por estar perseguidos. La
UE ya ha definido los derechos de los cinco millones de trabajadores
inmigrantes no pertenecientes a la UE legalmente establecidos en la Unión,
incluido el derecho de los miembros de la familia a reagruparse. En el
pasado estos derechos no siempre se aplicaban uniformemente en todos los
Estados miembros. Se
han tomado varias medidas para establecer un Sistema europeo común de
asilo, con procedimientos de concesión y retirada del estatuto de
refugiado y que definen las condiciones de acogida de los solicitantes
de asilo. Además se ha creado un Fondo Europeo para los Refugiados con
el fin de apoyar la recepción, integración y repatriación voluntaria
de refugiados. La
UE también ha adoptado medidas para facilitar una protección temporal
en caso de llegada masiva de desplazados, tal como acaeció durante los
conflictos balcánicos en los años 90. Estas disposiciones, que
empezaron a aplicarse tras la guerra de 1999 en Kosovo, protegen a los
desplazados durante un máximo de tres años, facilitándoles permisos
de residencia y de trabajo, alojamiento, acceso a los servicios sociales
y sanitarios y enseñanza para los niños; los desplazados pueden también
solicitar formalmente asilo. |
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Bibliografia fundamental:
*
Relation
in the Congress of studies “ The Human Rights in the
European Union of the third millennium” Association of the
States general of the Europe, Aegee, Rome 12-14 August 2004.
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